Forenkling med komplikasjoner
Regelverket for offentlige anskaffelser skal gjøres enklere og mer smidig.For arkitektene kan det bety en mer uforutsigbar hverdag.
Fra papirutgaven Arkitektnytt 11/2015
«Vi har skapt et monster,» sa næringsminister Monica Mæland i sommer. Uhyret hun snakket om, var regelverket for offentlige anskaffelser. Tre år tidligere ble det såkalte Forenklingutvalget nedsatt av den rødgrønne regjeringen, og nå var det på tide å gjøre forslag om til handling, i form av nye lover og forskrifter.
Spørsmålet er om forenklingene vil gjøre hverdagen enklere – og hvem som vil nyte godt av dem. Mange av de nye forslagene har møtt sterk motstand blant leverandørene av tjenester til stat og kommune.
Krevende kompetanse
Dagens regelverk for offentlige anskaffelser er allerede en kilde til frustrasjon for arkitektene. De siste årene har profesjonen i økende grad erfart at kravene til erfaring hos tilbyderen av arkitekttjenester blir tolket for strengt. Den klassiske problemstillingen er at du må ha laget tre skoler de siste tre årene for å være med i konkurransen om å bygge en skole. Det er en fullstendig absurd Catch-22-situasjon, mener mange.
– Jeg tror dette i stor grad skyldes at det å bestille er blitt en profesjon i seg selv, sier Per Rygh, konkurranseleder i NAL.
– De samme folka sitter og gjør alle bestillinger, gjerne én eller to stykker i en liten kommune. De skal kjøpe inn kjøleskap, nye datamaskiner, brøyting, renholdstjenester, arkitekttjenester. Når det kommer til arkitekttjenester, så kjenner de ikke faget de skal kjøpe inn, dét er det skumle. De er på en måte proffe, de kjenner regelverket, men de kjenner ikke arkitektbransjens egenart. De skjønner ikke at det er unødvendig å kreve ti ansatte for å tegne kommunens nye rådhus, det holder med to-tre. Som arkitekter må vi kunne kreve at det er arkitekter involvert i evalueringen av våre tilbud og våre prekvalifiseringssøknader.
Rygh mener det er uheldig å kreve at man skal ha prosjektert tre skoler de siste tre år, i og med at nesten ingen i landet har gjort det.
– Du skal ikke sette krav som er unødig konkurransebegrensende. Dette er ofte krav svært få norske arkitekter vil kunne innfri, noe som får den uheldige og unødvendige effekt at oppdragsmarkedet åpnes for store, utenlandske firmaer, eller at yngre, mindre meritterte firmaer blir ekskludert fra å kunne konkurrere.
For Rygh handler ikke dette først og fremst om selve regelverket, men om bestillernes tolkning av regelverket.
– Det er opp til den enkelte å bestemme hvor høyt kravspesifikasjonene skal ligge. Det er sjelden de kjøper inn intellektuelle ytelser, og det oppstår et behov for trygghet, en redsel for å måtte forholde seg til et mindre rutinert firma som kontraktspart. En slik redsel er som oftest uberettiget.
NM i høyde
Anette Søby Bakker, juridisk rådgiver i Arkitektbedriftene, sammenlikner kompetansekravene med friidrett.
– Dette er som en høydeøvelse for arkitektene. Det gjelder å komme over lista, slik at man får adgang til å delta i konkurransen om hvem som faktisk har det beste tilbudet. Mange sliter med å komme over lista. De har ikke de spesifikke referansene man ber om, har ikke vært med på de rette prosjektene.
Bakker har forståelse for at oppdragsgiver stiller krav, men sier det er vanskelig å vurdere kvalitet fordi det ikke lar seg kvantifisere.
– Pris er lettere å forholde seg til, kvalitet sliter oppdragsgiver med. De er redde for å ende opp med noen som ikke kan prosjektere, som ikke har den rette bakgrunnen, som ikke kan tilpasse seg oppgaven, samarbeide med andre, tenke helhet.
Derfor stiller bestillerne høye krav, mener Bakker, for å sikre at de får noen som klarer oppgaven.
– Men dette er en kan-regel. Det er ikke sånn at de er nødt til å kreve et bestemt antall referanser innen et gitt tidsrom. Vi hadde et eksempel, en sak vi tok til KOFA (Klagenemnda for offentlige anskaffelser), der kravet var tre sykehjem de siste tre år.
Det vi synes er greit, er at man ber om erfaring fra prosjekter med tilsvarende størrelse og kompleksitet. Men ikke at man krever identiske prosjekter som referanse. Der er vi uenig.
Bakker mener dette vil føre til at vi får en veldig spesialisert arkitektbransje.
– På enkelte prosjekt er det bra, men på normale oppgaver er det veldig uheldig.
Vi skjønner at det å lage flyplass er spesielt, men du kan ikke kreve at noen skal ha laget tre flyplasser de siste tre år. Å be om erfaring fra prosjekter av tilsvarende størrelse og kompleksitet, er mer enn bra nok.
Forvanskning
I løpet av våren 2016 skal et nytt og «forenklet» regelverk for offentlige anskaffelser tre i kraft. Det vil påvirke arkitektenes hverdag på flere måter, men det ser ikke ut til å verken by på forenklinger eller oppmykning av kvalifikasjonsrutiner for arkitektprofesjonens del. Tvert imot, mener Anette Søby Bakker.
– Endringene som er foreslått vil gi mindre forutsigbare og mer ressurskrevende prosesser, sier Bakker, som har vært med å forfatte flere høringsuttalelser i forbindelse med lovendringene.
Lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjennomfører blant annet EUs regler. Også EU-reglene har vært gjennom en revisjonsprosess, der formålet har vært økt fleksibilitet, reduserte administrative byrder og mer rettslig klarhet. Man vil også ivareta andre samfunnshensyn, som miljø, sosiale hensyn, innovasjon og lettere tilgang til offentlige kontrakter for små og mellomstore bedrifter i forbindelse med offentlige anskaffelser. Fristen for å gjennomføre EU-endringene er 18. april 2016.
I tillegg har vi særnorske bestemmelser for anskaffelser som ikke er omfattet av EUs regler. Dette gjelder for anskaffelser under visse størrelser, såkalte terskelverdier, som i dag er på 1,0 millioner kroner for statlige innkjøp og 1,6 millioner for kommune.
Når anskaffelsene overstiger terskelverdiene, vil de omfattes av EØS- og WTO-avtalens bestemmelser om offentlige anskaffelser, noe som blant annet betyr at anskaffelsen må lyses ut i hele EØS-området.
Forenklingsutvalget, nedsatt av statsråd Rigmor Aasrud (A), fikk i oppgave å gjennomgå og revidere den særnorske delen av regelverket om offentlige anskaffelser. Utvalget skulle blant annet «vurdere behovet for, eventuelt omfang av og innhold i særnorske regler om offentlige anskaffelser». Forslaget skulle ivareta de grunnleggende prinsippene bak regelverket, som å «sikre effektiv offentlig ressursbruk gjennom effektiv konkurranse, sikre likebehandling og forutberegnelighet for markedsaktørene, forhindre korrupsjon og sikre at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte».
Forenklingsutvalgets forslag, samlet i dokumentet «NOU 2014:4 – Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket», foreslår en rekke endringer som angår kontraktstandarder, tildelingsmodell og adgang til å gjøre endringer i konkurransegrunnlaget.
Både arkitekter og resten av byggebransjen er enige i at deler av regelverket i dagens form er både vanskelig og ressurskrevende for alle involverte, men de har sterke innvendinger mot forandringene som er foreslått. Arkitektbedriftene skriver for eksempel i sin høringsuttalelse at de «ikke innebærer reell forenkling, svekker forutsigbarhet, fører til mindre konkurranse, øker transaksjonskostnader og konfliktnivå, og svekker seriøsitetsarbeidet». De mener også at man på enkelte områder går «i helt motsatt retning av det som foreslås i EU for anskaffelser over EU/EØS-terskelverdiene. Både for leverandører og bestillere blir bildet mer komplisert når man innfører forskjellige regimer over og under EU/EØS’ terskelverdi».
Mælands monster
Utredningen om forenkling av det norske anskaffelsesregelverket var ute på høring høsten 2014. I juli året etter var næringsminister Monica Mæland ute i Dagens Næringsliv og fortalte at det endelig skulle gjøres noe med anskaffelses-«monsteret». Endelig skulle det bli «enklere innkjøp og færre bomkjøp», fortalte hun.
Hovedsaken var at regjeringen nå ville fjerne forhandlingsforbudet, som innebærer at tilbud ikke kan endres eller rettes etter at fristen har gått ut. «Dette er ingen plikt til å forhandle, men en åpning man kan benytte seg av for å rette opp feil og mangler, og å tilpasse innkjøpene og unngå feilkjøp og dårlige kjøp», sa Mæland.
Statsråden hadde fått mange henvendelser fra ulike hold om at reglene for offentlige anskaffelser er rigide, veldig ressurskrevende og omfattende. I en pressemelding kommenterte Mæland grunnlaget for endringene:
– I frykt for å gjøre feil er mange mer opptatt av prosess og regler enn å gjøre gode innkjøp. Jeg mener derfor det er viktig at vi nå benytter sjansen til å gjøre et skikkelig forenklingsgrep.
Næringsministeren mener dagens ordning, med anbudskonkurranser der tilbudet ikke kan endres etter at fristen har gått ut, gir dårlige kontrakter og feilslåtte bestillinger av varer og tjenester, noe som koster både det offentlige og næringslivet dyrt.
– Nå legger vi til rette for at partene kan snakke sammen hvis de mener det er behov for det. Dette er en svært viktig forenkling, som vil gi bedre anskaffelser og mer konkurranse, uttalte Mæland.
Bør ikke gjennomføres
Forslaget om å fjerne forhandlingsforbudet har skapt debatt. Mens offentlige innkjøpere for det meste støttet forslaget i sine høringsuttalelser, fordi det gir dem større fleksibilitet, er leverandørene kritiske og mener at forutsigbarheten svekkes.
Byggebransjen skriver i en felles høringsuttalelse at «forslaget til utvalgsflertallet om en ny konkurranseform, tilbudskonkurranse, bør ikke gjennomføres». For leverandørleddet er det «særskilt viktig at hensynet til forutberegnelighet er ivaretatt, med hensyn til hva som skal anskaffes og derav prises, og hvordan konkurransen vil bli avholdt og tilbud evaluert».
Arkitektbedriftene er ikke mindre skeptiske. I deres høringsuttalelse beskriver de hvordan bestiller «vil stå fritt til å velge om han skal forhandle eller ikke, og avgjørelsen kan tas først etter at tilbudene er kjent for bestiller. Bestiller behøver derfor ikke å signalisere i konkurransegrunnlaget hvorvidt han vil forhandle eller ikke.» Arkitektbedriftene mener dette er uholdbart og at «det er avgjørende for deltakelse i konkurranser å vite hvor mye ressurser som må avsettes; både hva slags ressurser, og tidspunkt for innsats».
Mistenksomhet
– Når du gir tilbud her, vet du ikke om du skal være med på bryting eller 100-meter, utdyper Anette Søby Bakker i Arkitektbedriftene.
Dette åpner for en uklarhet rundt rammer og svekker tilliten til at anskaffelsen gjøres på en god måte. Arkitektbedriftene skriver i høringsuttalelsen at dette også vil slå tilbake på bestiller: «Vi kan heller ikke se at bestiller kan være tjent med at det nesten uansett vil kunne hvile en mistenksomhet rundt om han har gjennomført anskaffelsen på en riktig og ryddig måte. Den nye tilbudskonkurransen vil etter vår mening ikke bidra til å redusere antallet konflikter, heller det motsatte.»
Et av hovedformålene med forenkling av offentlige regelverk, er at det skal styrke samfunnsøkonomien som helhet, og ikke bare gjøre bestillers jobb enklere. Men Arkitektbedriftene mener at «merarbeid, kostnader og prosessuell usikkerhet nå i økt grad føres over på leverandørene, som bruker store ressurser på å gi tilbud til det offentlige».
Arkitektbedriftene ønsker derfor å beholde de tradisjonelle konkurranseformene, for selv om bestiller «kan få klarlagt flere elementer gjennom forhandlinger, må bestiller ha god kunnskap om tjenesten han skal anskaffe for at det ikke skal bli en ren prisforhandling.
Majoriteten av bestillere er nok ikke rustet for slike forhandlinger. Vi er redd at dette kan bli enkle og uniformerte forhandlinger med ensidig fokus på pris. Vi anser heller ikke den nye tilbudsprosedyren som ressurseffektiv verken for bestiller eller leverandør».
Anette Søby Bakker sier til Arkitektnytt at de utfordringene som har vært knyttet til anbudskonkurransen som form, kan løses uten å forandre hele prosedyren dersom man innfører de samme reglene som nå foreslås av EU over terskelverdi. Da vil vi heller ikke bli forvirret av forskjellige regelsett over og under terskelverdiene.
– EU ønsker forenkling og fleksibilitet.
Vi mener at det norske regelverket nå vil kunne bidra til det motsatte, sier hun.
Regjeringen har på sin side annonsert at de vil følge Forenklingsutvalgets flertall, og de nye reglene vil tre i kraft våren 2016, sammen med resten av et samlet nytt anskaffelsesregelverk. Konfrontert med kritikken fra leverandørsiden, sa næringsminister Monica Mæland følgende i DN:
– Det kan godt være at det blir litt mindre forutsigbart, men hvis vi får bedre innkjøp og bedre prosesser og flere som kan levere, så mener jeg at det er vel verdt det.
Innsnevring av kvalifikasjon
Når det gjelder kvalifikasjonskravene i det kommende regelverket, tyder ordlyden på en innsnevring av valgfriheten, mener Bakker. Hun frykter at den strenge tolkningen av kravene vil gi strukturelle endringer i retning av mer spesialisering.
– Vi vil se mindre konkurranse og færre muligheter for små og mellomstore kontor.
Det er allerede mange små kontor som har gitt opp offentlige anskaffelser. Det handler både om pris og kvalifikasjoner. EU har heldigvis gjort en del justeringer på regelverket som kommer, der en av intensjonene er at små og mellomstore bedrifter skal få bedre tilgang til markedet, men det gjenstår å se om tiltakene virker, avslutter Bakker.
Artikkelen er hentet fra Arkitektnytt 11/2015, som hadde tema Bestillerne.
Se også lederartikkelen Om å være arkitekt for det offentlige.