Arkitektnytt

IFHP avholder hvert år en rekke møter og konferanser, men årskongressen er hovedbegivenheten. Da kommer profesjonsutøvere fra hele verden sammen for å dele erfaringer gjennom forelesninger, workshops og studieturer, samt ulike sosiale og kulturelle opplegg. Vertskapsbyen byr fram sine beste sider for å vinne nye tilhengere, og kontakt og vennskap sluttes mellom fagpersoner. Årets kongress hadde «Governance for Urban Change» som tema, vertskapsby var Oslo, og værgudene var snille.

På tre bein
Kjært barn har mange navn, noen ganger også veldig lange navn. IFHP er en forkortelse for International Federation for Housing and Planning. Men organisasjonen heter også Der Internationale Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung (IVWSR) og Fédération internationale pour l’Habitation, l’Urbanisme et  l’Aménagement des Territoires (FIHUAT). Engelsk, tysk og fransk er likestilte språk der i huset. Kongressen ble gjennomført med simultanoversettelser i hodetelefoner.

Ebenezer Howard grunnla IFHP i 1913. Da het organisasjonen International Garden Cities and Town Planning Association. Men i dag står det mer enn hagebyer på menyen. Sekretariatet ligger i Haag i Nederland. Tyske Irene Wiese-von Ofen har vært president i åtte år, men får nå avløsning. Hun sa i sin avskjedstale at IFHP står på tre føtter. Den er ikke-kommersiell, internasjonal og profesjonsrettet.

Kongressen samlet over 600 deltakere fra nærmere 60 land. Det var direktører og avdelingsledere, byråkrater og administratorer, planleggere og arkitekter, teknikere og forskere, lærere og studenter. Arkitektnytt telte seg fram til 188 norske deltakere, samt 26 kinesiske – mot bare ni franske, hvilket indikerer at det kinesiske språket bør erstatte det franske, var det ikke for særlige kulturelle bånd og politiske hensyn.

Hovedarenaen var Radisson SAS Hotel Plaza, men åpningsforestillingen var i Konserthuset. Ved inngangen spilte Kampen Janitsjar og markerte seg som 75-åring. Etter åpningsforestillingen med taler, video og dans av skoleelever og profesjonister var det mottakelse i Rådhuset.

Tryllekunst, begrep og virkelighet
Governance betyr ordrett oversatt «styre» eller «ledelse», men brukes i dag av fagfolk for å betegne en form for avløsning eller supplering av tradisjonelle styringsformer. Governance åpner for større grad av markedsstyring og brukermedvirkning i planleggingen ved at offentlige planleggingsinstanser overlater styringsmyndighet til allianser av ulike aktører, organisert i horisontale nettverk.

Under åpningsseremonien i Konserthuset sa byrådsleder i Oslo, Erling Lae, at governance er en prosess hvor både det frie markedet og demokratiet får sitt. Styringsutfordringen er å finne den rette balanse mellom frihet og rigiditet. Miljøvernminister Knut Arild Hareide sa at «bottom-up»-strategien var et nødvendig supplement til den tradisjonelle styring ovenfra og ned, og at myndighetene trengte større deltakelse på det lokale nivå av ulike interesser i praktisk virke i realiseringen av bærekraftig utvikling, noe governance kunne bidra til. Begge tryllet fram søte og forplantningsdyktige kaniner fra begrepshatten.

Blå kapitalister og grønne aktivister synes å kunne møtes i en felles interesse av desentralisert styring knyttet til governance. Kanskje er fellesskapet bare tilsynelatende. Det er lett å hugge fatt i begrepet goveranance og bruke det normativt om noe en selv ønsker. Det er risikoen med trylleord at de kan brukes til å få fram nesten hva som helst.

Begrepet kan imidlertid også brukes deskriptivt til å beskrive et stykke samfunnsmessig virkelighet så nøytralt som råd. Planleggere, politikere og andre må i dag forholde seg til fenomenet governance, enten de liker det eller ikke. De fleste innleggene på IFHP-kongressen var bidrag til en belysning av den nye planleggingsvirkelighet, som i dag kan erfares i alle verdenshjørner. Det dreide seg for det meste om positive eksempler, noe som kanskje gav kongressen en viss slagside.

En tredje tilnærmingsmåte til begrepet er den kritisk-analytiske. Man kan analysere og drøfte begrepet som sådan og bygge opp et større perspektiv ved å inkludere også drøftinger av nærbeslektede begreper som governing og government. Dette er nivået for teoretikere, lærere og forskere, og for de foredragsholderne som her vil få mest oppmerksomhet.

– Governance har kommet for å bli
Plaza bød på en litt kjølig kongressal med utsikt til Akerselva, høy scene og fire store digitalskjermer for tekster, og oppblåsing av talerne.

Første dags tema var «Stategies for governance». Norske Knut Halvorsen var ordstyrer. Svenske Göran Cars og danske Gertrud Jørgensen var kommentatorer, som spisset til problemene og stilte vriene spørsmål, og noen ganger fikk svar.

I løpet av dagen fikk vi høre om erfaringer med governance i Canada ved Adam Knelman Ostry, i Norge ved Rolf H. Jensen, i Sveits ved Brigit Wehrli-Schindler, i Amerika ved Wanda García og Mona Seregeldin og i Australia ved Robyn Leeson.

Rolf H. Jensen, konsulent, tidligere byutviklingsdirektør i Oslo og professor ved NTNU, utmerket seg med et godt forberedt og poengtert foredrag. Han pekte på at by- og regionalplanleggere i dag står overfor et dilemma, slik formulert på engelsk:

«Their traditional professional education and the systems they serve within are all based on the rational tradition of public governing in questions of land use and transportation. At the same time, however, they acknowledge that politics are changing, the inhabitants demand more direct and lasting influence, and implementation – the net result of planning – is more depending on alliances and private initiatives than ever before. The new situation is often labeled governance.»

Planleggere i Norge pendler i dag mellom «the rational tradition of public governing» og «governance», mente Jensen. – Vi har solide tradisjoner for governing, men governance har kommet for å bli. Den offentlige planleggingsautoritet er smuldret opp, og vi er nødt til å ta mer hensyn til markedskreftene. Den kommunale styring dreier seg i større grad om å legge rammer og bygge allianser. Vi trenger derfor åpne arenaer for fellesaksjoner, forhandlinger og avtaleinngåelser og nye planleggingsredskaper som kan supplere de gamle. Det er essensielt å sikre gjennomsiktighet og demokratisk kontroll.

Den forsterkede vektlegging av forretningsmessige hensyn kan innebære en trussel mot langsiktige og offentlige økonomiske og sosiale tjenester, mente Jensen. Det kan for eksempel gå ut over rekreasjonsarealer og offentlig byggevirksomhet.

Etter forelesningene var det ekskursjoner. Deltakerne kunne velge mellom Fornebu, Akerselva med Nydalen Business District, Oslo som bærekraftby og Groruddalen. På kvelden bød den norske regjering på middag på Akershus slott.

Hva er «good governance»?
Tema andre dag var «Governance for urban quality». Ordstyrer var direktør i plan- og bygningsetaten i Oslo, Ellen de Vibe, mens Cars og Jørgensen tok en ny tørn som kommentatorer.

Vi for gjennom utviklingsprosesser og prosjekter i Nederland ved Cilly Jansen og Gobert A. Beijer, styringsprosesser i Singapore ved Eng Hwee Lim, boligbygging og problemer i Egypt ved Manal El-Batran og urbane utfordringer med særlig blikk for Oslo ved Karl Otto Ellefsen. Til slutt kom engelske Bob Evans, leder av The Sustainable Cities Research Institute ved Northumbria University i Newcastle-upon-Tyne. Han opptrådte med både stor faglig trygghet og avslappet selvironi, noe som gjør inntrykk på en slik konferanse hvor de fleste talere står med nesen i manuskriptet og bare en sjelden gang tør kikke utover de 600 søvnige ansikter, muligens et ganske skremmende syn.

Evans har skrevet bok om «Governing Sustainable Cities», som vil være i salg om kort tid, og hans foredrag var god reklame for boka.

«Benchmarking Good Governance» var tittelen på foredraget. Hva er «benchmarking»? Evans gav selv svaret: Det er å bli bedre selv gjennom å lære av andre, hvor læringen skjer ved sammenlikning. Benchmarking er noe vi selv må stå for, ikke noe vi kan få av andre.
Hva er så «good governance»? Skulle det finnes noe slikt som «bad governance»? Er kanskje det «no governance»? Problemstillingen ble møtt med latter. Men spørsmålet var alvorlig ment. Det er ikke gitt at mest mulig governance gir best mulig resultat, for eksempel med henblikk på en bærekraftig utvikling.

«Governance is a process of open and inclusive public decision-making which actively seeks the commitment and engagement of citizens, stakeholders and interested organisations,» fastslo Evans velvillig. Problemet er at ikke alle deltar, og ikke alle har samme mulighet til å delta. Dette er et kritisk punkt i et demokrati.

Foreleseren fortsatte derfor med å presisere følgende: «Good governance is collaborative, consensual, democratic, and bottom-up rather than top-down.» Dette forutsetter «openness, participation, accountability, effectiveness, coherence». Det trengs også «principied leadership, dialogue, trust» og – avgjørende – «democracy, equity, justice».

Hvert eneste av disse ordene kunne kreve en liten utredning, men foreleseren hadde ikke mer tid enn de andre og måtte nøye seg med stikkord.

Konklusjonen blir likevel at her er det mye å passe på, og noen må passe på det. Det holder ikke å nedbygge så mange offentlige planleggingsinstanser som råd, avholde noen åpne og passe støyende folkemøter hvor «alle blir hørt», og dernest satse på at vektige partnerships og markedets usynlige hånd ordner resten. Det er snarere slik at governance reiser nye demokratiske utfordringer som gjør styringsutfordringen kanskje mer prekær.

Governance supplerer, men erstatter ikke tradisjonell styring eller governing, ifølge Evans. Imidlertid kan «good governing» medvirke til «good governance».

«Governance is part of the process of governing,» sa han for å utdype begrepet ytterligere. «It is the sphere of public debate, partnership, interaction, dialogue and conflict entered into by local citizens and organisations and by local government.»

Kommunale eller lokale styringsorganer har stadig en nøkkelrolle: «Local government is the key to local governance. Effective urban governance is nutured by local government.» På den annen siden kan «the governance process» bygge opp institusjonell og sosial kapital, og slik virke demokratisk utviklende.

Evans viftet ikke med søte og lettspiselige kaniner. Han kom med begrepsdrøfting, problemer og utfordringer for governance med henblikk på en ønsket, bærekraftig utvikling. Demokratiske prinsipper må sikres. Det er fundamentalt.

Evans avsluttet med å anbefale «Local Evaluation 21», et gratis on-line-verktøy på www.localevaluation21.org som alle lokale myndigheter i Europa kan benytte for egenvurdering av innsatsen for bærekraftig utvikling på stedet.

På ettermiddagen var det arbeid med workingpapers og nye studieturer, denne gang til Gamle Oslo, til utvalgte større boligprosjekter, Akerselva Miljøpark samt Fjordbyen. Om kvelden var det middag i skogen med forsamlingen delt i mindre puljer.

Nye former for integrasjon
Hvordan skal governance håndteres institusjonelt? Hvordan sikre innsyn eller transparens i prosessen? Hvem tar initiativ, eller bør ta initiativ, så viktig i styringen? Hvem setter opp målene? Hvordan løse konflikter? Trenger planleggerne en ny type utdanning, eller holder det med noen nye redskaper? Kan governance brukes på det regionale nivå? Hva er forskjellen mellom partnerships og alliances? Spørsmålene begynte å hope seg opp da tredje dag tok til med temaet «Institutions for governance». Forsker Susan Brockett var ordstyrer. Kommentatorene hadde fått fri.

Daniel R. Mandelker fra USA tematiserte en del juridiske problemer. Germán Solinís fra Unesco (og Frankrike) tok opp intellektuelle og utdannelsesmessige utfordringer. Dinesh Mehta fra FNs Habitat-program (og Kenya) talte utviklingslandenes sak.

Men først på talerlista stod Simin Davoudi fra England. Hun foreleste engasjert om governance og institusjonell utvikling. Vi har nå kommet inn i det første urbane århundre, fastslo hun. Samfunnet har gjennomgått store sosiale, økonomiske og romlige endringer. Det har også ført til endringer i styreformer. Resultatet er prosesser og avhengighetsforhold som utgjør så komplekse mønstre at statsinstansene ikke makter å overskue eller kontrollere dem.

Eller i hennes egne ord: «City governments are no longer the key locus for integration of urban relationships but merely one of many actors competing for access to resources and control of policy agenda.»

Kanskje befinner vi oss nå i en situasjon hvor den tradisjonelle form for styring er i ferd med å bli erstattet av governance med sitt mangfold av «governmental and non-governmental organisations». Betyr det en radikal omstyrtning av det gamle system?

Davoudi stilte government og governance opp mot hverandre. Hun utla government som «dominance of state power through formal hierarchical organisation of responsibilities between different sectors, with bureaucratic prosedures where there are neat and simple dividing lines between formal government relations». Governance definerte hun som «proliferation of agencies, services deliveries and regulatory systems» og som «horisontal self-organisation among mutually interdependent actors».

Utviklingen av governance skapte muligheter for bredere deltakelse i beslutningsprosesser, mente hun, men hadde også ført til fragmentering av ansvarsforhold, oppløsning av tradisjonelle kommunikasjonskanaler mellom stat og samfunn og et forfall i etablerte former for politisk representasjon.

«Hence, the challenge of governance is how to create new forms of integration out of fragmentation, and new forms of coherence out of inconsistency in order to achieve collective action in the realm of public affairs. The critical question for researchers and policy makers is how to create the condition which allows collective action to take place.»

Hva skulle det innebære mer konkret?
Det fikk vi ikke svaret på. Løsningene må søkes for hvert enkelt tilfelle ut fra de forutsetninger som finnes, mente hun.

Det er tale om store samfunnsmessige utfordringer, intellektuelt, sosialt, materielt og politisk, hvor de tradisjonelle styringsorganer stadig har viktige oppgaver å fylle: «The role of local governments is particularly critical given that they are situated at the junction between the traditional vertical axis of power and public administration and the new horizontal axis of partnership between state, market and civil society.»

Kunnskapsutfordringen
Både Bob Evans og Simin Davoudi angrep situasjonen ved å forholde seg til virkelighetsbeskrivelser og vurderinger av hva som er samfunnsmessig ønskede kvaliteter. De forholdt seg til hva som «er» og hva som «bør være». Men skillet mellom det som «er» og det som «bør være», er ikke uproblematisk å begrunne og opprettholde. Vi ser de samfunnsmessige forhold gjennom ulike typer «briller» eller forestillinger, som er skapt eller opparbeidet som historiske produkter. Våre forestillinger om den samfunnsmessige virkeligheten er en del av denne virkeligheten.

Teoretisk arbeid og planleggingsvirksomhet er skapende virke. Det er arbeid som kan bevirke at vi ser nye ting og oppfatter nye muligheter, noe som igjen kan gi oss nye handlingsrom. Planleggingsfaget er viktig fordi det er med på å skape – og ikke bare passivt reflektere – virkeligheten. Fagutvikling er derfor i høyeste grad skapende arbeid.

Franske Germán Solinís gikk sterkere inn på de intellektuelle og utdannelsesmessige utfordringer planleggere står overfor i dag. Vi lever i kunnskapssamfunnet, sa han. Informasjon og kunnskap er blitt en hovedressurs for oss. Den er i ferd med å erstatte naturressurser og til og med penger, mente han.

Hvordan mestre de komplekse urbane utfordringer, for å ivareta beboernes behov, som er målet for hva han kalte «demokratisk governance»? Vi må angripe problemet holistisk eller helhetlig, og kan da arbeide på tre nivåer – kunnskapsteoretisk, politisk og profesjonelt. Kunnskapsgrunnlaget kan utvikles og tilpasses bedre til situasjonen. Ekspertrollen kan fornyes. Urbanistene kan for eksempel opptre som broer mellom maktgrupper, tekniske kunnskapsutvekslere og sosiale katalysatorer i utviklingsprosesser.

Dinesh Mehta fra FNs Habitat var siste hovedtaler før avslutningssesjonen. Han sa at desentralisering er en nødvendig forutsetning for representativt demokrati, og at representativt demokrati er en nødvendig forutsetning for «good governance». Ansvarlig governance blir da et deltakende demokrati. Dette krever inkludering. Selv var han opptatt av de fattiges situasjon i så måte.

Utviklingslandene har ikke regjeringer som evner å forholde seg til den private sektor slik det kreves ved «good governance», mente Mehta. Han kalte dette for privatiseringens paradoks: Den tjener de landene mest som trenger det minst.

IFHP-kongressen hadde også en egen bolk med unge planleggere som holdt innledninger og debatterte. Kommunal- og regionalminister Erna Solberg kom til avslutningsseremonien og anbefalte governance med demokrati og lokal deltakelse, desentralisering, modernisering og effektivisering av offentlig sektor. Hans Bjur fra Chalmers i Göteborg sammenfattet kongressen. Han pekte på at brukermedvirkning var i vinden på 70-tallet. Det nye er nærheten til kapitalen. Byråd Grete Horn-tvedt lovte begeistret å komme til neste samling i Roma i 2005.